Контроллинг – инструмент внешнего финансового контроля

Главная проблема нынешней российской экономики – ее невысокая эффективность. Те же затраты труда, что и в наиболее развитых странах, приносят стране в несколько раз меньшую отдачу. И это вдвойне опасно в условиях мирового кризиса и растущей глобальной конкуренции. Современная ситуация обязывает страну при реализации планов долгосрочного развития и перехода к экономике нового типа создать механизмы, блокирующие ошибочные, эгоистичные, а подчас опасные решения. Насколько эта задача реальна для нашей системы финансового контроля? Какова здесь роль Счетной палаты? Об этом беседа ответственного секретаря журнала Павла Шинкаренко с аудитором Счетной палаты Российской Федерации, доктором экономических наук СЕРГЕЕМ РЯБУХИНЫМ.

Сергей Николаевич, профессиональный независимый внешний контроль за движением бюджетных средств позволяет не только повысить эффективность работы исполнительной власти, но и обеспечить каждого гражданина объективной информацией о результатах и качестве работы государственных институтов. Как эта работа организована в Счетной палате Российской Федерации?

Внешний контроль – контроль специальный. Объектом его внимания являются не только государственные финансовые средства, но и вся система их организации, управления и главное – механизмы внутреннего контроля. В настоящее время, несмотря на проводимую административную реформу, в стране только на федеральном уровне существует 28 организаций, имеющих контрольные функции. Это порождает нездоровую конкуренцию, неоправданное дублирование контрольных мероприятий и, как следствие, рост масштабов коррупционной среды, избыточное административное давление на экономику. Выход из этой ситуации, как представляется, может быть только один – взять на вооружение механизм, успешно работающий в бизнесе. Речь идет о контроллинге, упрощенно – контроле контроля.

В научной литературе понятие «финансовый контроллинг» рассматривается как набор методик, направленных на приведение управленческой практики структурных подразделений корпораций и холдингов к конструкции, эффективной для конкретного вида бизнеса. Следовательно, нужен механизм, позволяющий с меньшими затратами оптимизировать финансовые и людские ресурсы для достижения намеченной цели. В нашем случае – это осуществление Счетной палатой Российской Федерации эффективности работы органов исполнительной власти, наделенных соответствующими контрольными функциями в сфере финансов.

Право Счетной палаты на контроллинг базируется на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса и Закона «О Счетной палате Российской Федерации». В этих основополагающих актах Счетной палате предписано осуществлять контроль всей бюджетной системы страны как совокупности федерального, региональных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии с международными нормами такими полномочиями наделяются только высшие органы государственного финансового контроля. Международный правовой статус Счетной палаты как высшего внешнего органа финансового контроля подтвержден ее членством в Международной организации высших органов финансового контроля – ИНТОСАИ. Согласно ст. 3 Лимской декларации об основных принципах аудита, принятой в 1977 г. IX Конгрессом ИНТОСАИ, высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы и, если внутренний аудит признается эффективным, «необходимо предпринимать шаги, не ущемляющие право высшего органа аудита по проведению всеохватывающего аудита».

В регламенте Счетной палаты за направлением деятельности, которое я курирую, закреплена обязанность осуществлять контроллинг соблюдения бюджетных полномочий контролирующими структурами, созданными федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Напомним, что понятие «эффективность финансового контроля» в содержательном плане допускает возможность двойного толкования. Это связано с оценкой, с одной стороны, результативности методов и организации контрольной деятельности, а с другой – эффективности работы объекта контроля. Иными словами, «эффективность контроля», во-первых, предстает как «эффективность работы органа контроля», показывая отношение достигнутого контролирующим органом результата к затратам на этот анализ. Например, за 10 лет на каждый рубль, направленный на содержание Счетной палаты, в государственный бюджет вернулось 24 руб. Во-вторых, «эффективность контроля» выступает как контроль эффективности (аудит эффективности), т.е. как оценка действенности, экономичности и интенсивности использования государственных средств.

Анализ посланий Президента Российской Федерации показывает, что и первое, и второе направления сегодня как никогда востребованы государством и обществом.

Известно, что в Счетной палате внедрена схема организации контроллинга. Каковы результаты применения этого инструмента?

Проверки эффективности финансового контроля за исполнением региональных бюджетов, проводимого федеральными и региональными контрольными органами, с 2007 г. в соответствии с планом работы Палаты включаются в программы контрольных мероприятий и проводятся в 20 регионах страны. В частности, установлено, что в Новгородской области финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, полученных областью в 2007 г. в виде субсидий и субвенций, вообще оказался не обеспеченным. А ведь речь шла о сумме более 2 млрд руб. При этом размеры выявленных нарушений значительно отличались от сумм, предъявленных к возмещению в бюджет. Например, в 2007 г. в Тульской области к взысканию по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета представлено 1 млн руб., а взыскано лишь 82 тыс. руб. Аналогичная операция в Алтайском крае. По итогам первого полугодия 2007 г. уведомления на сокращение лимитов бюджетных обязательств направлены на сумму 20 млн руб., а сокращено лишь на 2 млн руб. А в Ленинградской области вообще ни по одному взысканию не было принято необходимое решение.

По всем этим нарушениям, как того требуют регламент и стандарты Счетной палаты, оформлены акты и представления. Факты, свидетельствующие о невысокой эффективности контроля и надзора за использованием средств федерального бюджета, в частности, отражены в нашем ключевом документе – ежегодном заключении Счетной палаты об исполнении федерального бюджета и направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Как известно, Президентом Российской Федерации утверждены более 70 показателей, используемых для оценки эффективности региональных стратегий и органов власти. В какой мере к этой работе была привлечена Счетная палата?

На наш взгляд, России для эффективного «контроля эффективности» необходимо иметь конкретные индикаторы, которые вписывались в разрабатываемую в настоящее время систему ключевых национальных показателей. Это особенно важно в условиях переживаемого ныне финансово-экономического кризиса. И здесь не обойтись без тесного сотрудничества государственных органов контроля с научным сообществом. Счетная палата уже и сегодня при подготовке решений высших органов исполнительной власти – Президента, Правительства, Совета безопасности на экспертном уровне участвует в формировании ключевых национальных показателей. При этом в стране реализуются принципы бюджетирования, ориентированного на результат, для чего разработаны более 400 показателей. С участием Палаты подготовлен проект закона о стратегическом планировании социально-экономического развития Российской Федерации, включающий ряд групп ключевых национальных показателей. В их числе – показатели совершенствования бюджетной системы и показатели территориального развития в долгосрочной перспективе.

Важным направлением нашей работы является контроль за полнотой и достоверностью предоставляемых Президенту Российской Федерации сведений, который Палата осуществляет уже второй год. В связи с этим большое значение имеют доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти, наделенных функциями финансового контроля. В том, что в России осуществляется практика подобных докладов, есть заслуга и нашего ведомства. Для нас анализ этих документов – один из инструментов контроллинга, позволяющий сопоставить прогноз, текущие и фактические результаты. Теперь дело за малым, что бы у этого «товара» был потребитель, а следовательно, и спрос.

Проверки, в частности, выявили, что в ряде субъектов федерации сведения, указанные в докладах региональных властей, заметно отличаются от данных официальной статистики. Так, по объему ВРП на душу населения отклонения составили: в Ивановской области – 33,2%, в Архангельской области – 22,1; в Омской области – 26,1; в Чеченской Республике – 26,9%. Значения показателя «Отношение числа учащихся 9-х классов к числу обучающихся на первых курсах в государственных и муниципальных учреждениях начального профессионального образования» отличаются от данных официальной статистики в сведениях Вологодской области на 1650%, Тверской области – на 900, Пермского края – на 1900%. Сверка полноты информации, приведенной в докладах региональных органов власти в 2007 г., показала, что в сфере ЖКХ и социального развития не были представлены 25% плановых значений, в области правоохранительной деятельности – 29, в сфере малого и среднего предпринимательства – 16%. В целом же уровень непредоставления данных о плановых или фактических показателях по стране достигает 13%, более чем по 25% показателей не достигнуты плановые значения.

Проверки, проведенные Счетной палатой, подтверждают, что в 2007 г., несмотря на активные действия правительства, не все поставленные задачи были решены. Так, плановые задания по уровню обеспеченности населения жильем были выполнены на 97%, по вводу жилья – на 95, а по сокращению доли населения с доходами ниже прожиточного минимума – лишь на 75%. В целом же более половины представленных показателей оказались ниже плановых значений.

Даже этот неполный анализ свидетельствует, что действующая в России конструкция государственного финансового контроля уже не отвечает требованиям нынешнего времени. Например, возникает вопрос, как в рамках старых форм и методов этой работы можно проконтролировать состояние территориального планирования. Ведь остался всего год до того срока, когда органы местного самоуправления согласно Градостроительному кодексу должны завершить разработку схем территориального планирования и утвердить их. А без этого документа муниципалитеты не смогут принимать решения о резервировании земель, изъятии участков для муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.

Расчеты, проведенные аудиторами Счетной палаты в 20 регионах, показывают, что на финансирование мероприятий по подготовке схем территориального планирования в 2008 – 2010 гг. может быть потрачено свыше 10 млрд руб. И вопрос уже не в том, где взять деньги, а в том, какими могут быть последствия, если эти ресурсы не поступят по той причине, что схемы планирования к условленному сроку не утверждены.

Анализ состояния доходного потенциала субъектов федерации и муниципальных образований позволяет нам сформулировать следующие выводы.

Во-первых, межбюджетные отношения сегодня оказались в кризисе, а собственная доходная база регионов и муниципалитетов, по сути, отсутствует.

Во-вторых, дальнейшее углубление «рукотворного» кризиса и сложившаяся диспропорция между доходной и расходной частями консолидированных бюджетов регионов могут в 2009 г. дестабилизировать финансовую систему и поставить реформу местного самоуправления под угрозу срыва. В 2007 г. на долю только 9 регионов, которые занимают четверть территории страны и в которых проживает 29% населения страны, приходилось более 50% общей суммы налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов. В 2006–2007 гг. две трети доходов, собранных на территориях субъектов федерации, подлежали перечислению в федеральный бюджет и только третья часть осталась на местах.

В-третьих, изменения в законодательстве привели в 2006-2007 гг. к значительным потерям доходов консолидированных бюджетов регионов. По данным 78 регионов, общий объем выпадающих доходов в 2007 г. составил порядка 190 млрд руб., т. е. около 1/5 безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты регионов из федерального бюджета. Указанная тенденция сохранялась и в 2008 г.

Финансово-экономическое обоснование к проекту Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», подготовленное Правительством Российской Федерации, предусматривало, что объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов должен составить не менее 4,2% ВВП, а общий объем их расходов – 8,1% ВВП. На деле же в 2006–2007 гг. налоговые и неналоговые доходы составили 2,2 и 2,3% ВВП, а расходы – 5,6 и 5,9% ВВП соответственно. Таким образом, предусмотренные при обосновании проекта закона параметры не были достигнуты. Неудивительно, что из регионов и муниципалитетов поступает информация, что средств не хватает. Однако официальные доклады утверждают обратное: в 2006–2007 гг. бюджеты муниципальных образований исполнены с профицитом. Но раз так, то формально местные бюджеты сбалансированы и вопросов не должно быть. Но они, к сожалению, остаются. Счетная палата неоднократно не только поднимала соответствующие проблемы, но и давала, когда ей поручали, необходимые рекомендации для их преодоления.

Несомненно, контроллинг должен быть внедрен и на федеральном, и на региональном, и на муниципальном уровнях. Концепция этого метода внешнего контроля была нами представлена на семинаре-совещании в Счетной палате на тему «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса», а затем на парламентских слушания в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые состоялись в начале декабря 2008 г. Участники этих дискуссий однозначно высказались в пользу совершенствования контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. И это закономерно: все наши «замеры» показывают, что система финансового внутреннего и внутриведомственного контроля пока неэффективна.

Недавно Коллегия Счетной палаты Российской Федерации рассматривала результаты аудита эффективности использования средств на развитие наукоградов. Чем объясняется выбор для анализа этой темы?

Как известно, переход к инновационному пути развития России на основе избранных приоритетов сегодня рассматривается как одно из важнейших направлений национальной научно-технической политики. При этом особая роль в ее реализации принадлежит наукоградам – городским округам, являющимся центрами высоких технологий, которые располагают высококвалифицированными трудовыми ресурсами и современной материально-технической базой. Напомню, что в России городов с таким юридическим статусом уже 14, из них 9 находятся в Московской области. Понятно, что контроль эффективности использования государственных средств, направленных на развитие этих городов, нуждается в особом внимании.

Для анализа использования средств, направленных в 2006–2007 гг. на развитие и финансовое обеспечение наукоградов, были определены четыре научных центра Подмосковья – Дубна, Реутов, Жуковский и Фрязино. Проверка показала следующее. С одной стороны, именно наукограды, где сконцентрированы фундаментальная наука, производство и квалифицированные научные кадры, в современных условиях ограниченности материально-технических ресурсов стали ключевыми звеньями в развитии научно-технического потенциала страны. С другой стороны, такие показатели, как уровень бюджетной обеспеченности на душу населения и средняя заработная плата, в наукоградах в основном оказались ниже, чем в Московской области. В частности, в регионе на одного жителя бюджетных средств приходится 25,9 тыс. руб., тогда как в наукограде Жуковский – лишь 15,6 тыс. руб., Реутове – 20,1, Фрязино – 22,5 тыс. руб. Исключение составляет лишь Дубна, где на человека потрачено 29 тыс. руб. Это достаточно тревожный сигнал.

Отметим, что в наукоградах расходы федерального бюджета на поддержку инновационной деятельности, развитие учреждений высшего профессионального образования и привлечение молодых высококвалифицированных специалистов составляют всего 9% общего объема средств. Можно представить, насколько эффективно эти суммы «стимулируют» инновационную деятельность.

Сегодня федеральное законодательство исключает программный подход к развитию наукоградов. Очевидно, упор был сделан на инициативу и предпринимательский талант ученых. Но этот расчет не оправдался. В результате возможности реализации стратегии долгосрочного инновационного развития наукоградов оказались существенно ограничены. «Охватить» проблему целиком Минобрнауки России как координатор функционирования наукоградов не в силах: в этом ведомстве даже нет собственного органа внутреннего контроля, который мог бы вовремя вычленить опасные тенденции и принять надлежащие меры. Работу эту выполнили сотрудники Счетной палаты.

Выводы и рекомендации по совершенствованию контроля эффективности государственного финансирования наукоградов, высказанные аудиторами, были доведены до высшего руководства страны. По нашему убеждению, для повышения эффективности использования средств, направляемых на обеспечение деятельности этих важных центров научно-технического прогресса, необходимо:

Уверен, что по нашему документу будут приняты по-настоящему государственные решения.

В заключение подчеркнем, что для Счетной палаты в контроллинге главное – наличие положительного результата. По нему и следует оценивать эффективность нашей работы.